미래정책자료실

토의


상세
[국내외 사회주택 현황분석을 통한 사회주택제도 활성화 방안] 김란수 박사 (200922)
  1. 작성자
    관리자
    등록일
    2020.09.22
    조회수
    138
20200922_사회주택_김란수.pdf

 

 

 

국내외 사회주택 현황분석을 통한 사회주택제도 활성화 방안

 

 

국내외 사회주택 현황분석을 통한 사회주택제도 활성화 방안

일 시 : 2020922() 오전 10

발제자 : 김란수 박사 (새로운사회를여는연구원 연구위원)

정 리 : 성덕량 연구원

 

 

 

중점 발제 내용

 

사회주택이 등장하게 된 배경은 주거수요 다양화, 기존 임대주택 공급의 한계, 서민들의 주거비 부담증가에 대한 새로운 대안의 필요성이 증대되었고, 민간을 참여시켜서 공공의 성격을 가지는 주택의 형식이 필요하지 않을까 하는 생각들이 대두되게 되면서이다. 사회주택은 처음에는 저소득층, 사회적 약자를 대상으로 하는 주택정책이었으나, 현재는 보편적 복지의 차원으로 확대되고 있다.

 

공공임대주택의 경우, 대량 공급이 되어도 중심지가 아니라 변두리에 공급이 되기 때문에 공공임대주택에 입주하는 사람들도 변두리에 정착하게 된다. 이런 문제들을 해결하는 방법을 고민하다가, 민간 업체를 참여시키되 공공의 성격을 갖도록 하자는 것으로 결론을 내리게 됐다.

 

사회주택이 무엇이냐에 대한 명확한 정의는 아직 정립되지 않았다. 우리나라의 경우, 사회주택이란 용어는 2015년 서울시 사회주택 조례가 제정되면서 정립되기 시작했다. 사회주택은 공급하는 주체에 따라 그 성격이 달라질 수 있는데, 민간기업까지 사회주택 공급자에 참여시키는 경우는 드물고, 참여시켜도 영리 행위를 어느 정도 제한한다.

 

사회주택을 지원하는 방식은 건설/운영 보조금, 저리 융자, 공공 보증, 토지이용, 세금감면, VAT 감면, 공동출자 등의 방법이 있다. 국내에서 주로 활용하는 방법은 건설/운영 보조금, 저리 융자, 공공 보증, 토지이용의 방법이 활용되고 있으며, 그 외의 방법 등은 잘 활용되지 않고 있다. 프랑스의 경우, 공동출자 방식에서 중앙정부와 지방정부가 함께 출자하는 방식인데, 이 방법을 우리나라에도 적용해보자고 제안한 적이 있으나, 아직 진행되지 못하고 있다.

 

공공임대주택에 입주 가능한 사람을 구분할 때, 소득 기준으로 구분하듯이, 사회주택에 입주하는 사람들을 구분할 때도 소득 기준으로 주로 구분한다. 다른 나라도 마찬가지다. 외국의 경우, 사회주택을 부모에게서 완전히 독립하기 전() 단계의 주거 형태로 인식한다.

 

영국의 경우, 주택협회와 주택 트러스트는 정부로부터 보조금. 세금감면, 공공기여 및 자금을 지원받고 있으며, 민간의 현금 및 주택신탁, 금융기관의 저리 융자 등을 통하여 사회주택을 공급하고 운영하고 있다. 주택협동조합의 경우, 공급뿐만 아니라 관리까지 협동조합이 참여하고 있다.

 

네덜란드의 경우, 공공임대주택이라는 개념이 없고, 사회주택은 주택협회가 공급하는 임대주택을 말한다. 네덜란드는 전체 주택 중 30%가 사회주택인데, 자금 조달에 있어서 중앙사회주택기금(CFV), 사회주택보증기금(WSW)을 설립하여 정부 지원 없이 주택조합이 스스로 자립 여건을 마련한다. 이 방식은 자금 조달에 있어서 협회끼리 상호 보증을 통하여 기금의 안정성 강화를 도모하고 있다. 사회주택 건설을 위한 부지 또한 사회주택용 토지를 따로 분류하여 99년간 빌려주는 방식을 택하고 있다. 임대료 또한 시장가격보다 저렴한 편에 속한다. 서울시나 LH에서 시행하는 사업의 경우, 최대 30년을 대여하고 있다.

 

독일의 경우, 사회주택 공급운영자에 대한 세금감면을 기본적 정책으로 취하고 있다. 임대료 인상 폭도 20년 정도 기간에 일정률을 넘지 못하도록 제한하고 있다. 현재 우리나라의 경우, 부동산 관련 법인들에 대해 세금감면을 해주지 않는 것으로 정책의 기본 방향을 잡았는데, 이렇게 되면 사회주택에 속한 법인들도 세금감면의 혜택을 받지 못하는 문제가 생길 수 있다.

 

우리나라의 경우, 사회주택은 2015년 서울시 사회주택 조례 제정 이후에, 2017년 국토교통부 주거복지 로드맵에서 사회임대주택이라는 용어를 사용하면서 본격적으로 논의되기 시작하였다. 민간임대주택법에 법적 근거가 일부 있고, 지자체의 경우에는 조례로 확산하는 추세이다. 사회주택의 정의와 유형은 서울시 사회주택 모델을 기본으로 약간씩 변형하는 방식으로 확장되고 있다. 다만 경기도 사회주택조례는 상당히 다른 형태를 취하고 있는데, 서울시 사회주택 모형에 공공성을 강조하는 방향으로 사회주택을 정의하고 관련 사업을 시행하고 있는 것으로 안다.

 

이명박 정부시기인 2012년에 협동조합기본법 제정으로 협동조합주택 도입을 시작하였으나, 사회주택에 대한 이해, 관심, 구체적 실행방안 및 실행력 등이 부족하였다. 박근혜 정부시기인 2015년에는 서울시 사회주택 활성화 지원조례를 공포 후 추진했던 사업이 빈집 살리기, 토지임대부 사회주택, 리모델링 형 사회주택 이 세 가지다. 2016년에는 서울시에서 사회주택종합지원센터를 개소하고 LH에서 사회적 주택 시범사업을 추진하였으나, 토지 부족, 재정적 한계 등의 문제에 부딪혔다. 또한, 중앙정부 차원에서 사회적 주택을 공급하기 시작했는데, 사회주택과 사회적 주택은 다르다.

 

사회적 주택 중에 공공임대주택이 있고 공공임대주택 중에 매입임대주택이 있다. 매입임대주택 중에 청년들만 들어가서 살 수 있도록 하는 주택을 사회적 주택이라는 이름으로 시행하였다. 기존 매입임대주택의 공급 형태는 입주자들로부터 주변 시세의 30%의 임대료를 받고 공급하는데, 매입임대주택의 단점은 저소득층 주거지역에 산발적으로 분포하고 있다 보니 관리가 잘 안 되는 문제점이 있었다. 또한, 기존 매입임대주택에 입주할 수 있는 사람들은 노인이면서 저소득층인 경우가 많았다. 따라서 청년들에게도 공급할 필요가 있었다.

 

사회적 주택의 공급 방식은 주변 시세의 50%의 임대료를 받는데, 30%LH에 할당되고 20%는 운영자들의 운영비에 충당하도록 설정되었다. 이 사회적 주택은 처음에 LH에서 시작했고, 부산도시공사, 경기도시공사 등으로 확산이 되었고, 서울시의 경우 작년부터 사회적 주택을 공급하기 시작했다. 현재는 사회적 주택을 2천 호 이상 공급하여 운영하는 상황이다.

 

2017년 문재인 정부는 주거복지로드맵을 발표하면서, 사회주택이라는 용어를 사용하고 민간과 협력하는 새로운 주택을 공급하겠다는 계획을 제시하였다. 2018년에는 중앙정부 차원에서 HUG라는 사회주택 금융지원센터를 개소하였는데, 여기에 참여하겠다는 민간 업체가 거의 없었다. 참여 기준이 100~300대 기업 정도의 자금 수준이나 경영평가를 요구하였기 때문이다. 그러나 이 역시도 지원의 근거 규정이 법률이 아닌 조례에 따른 것이라서 해당 지방자치단체의 재정 상황에 따라 좌우되고 있다. 더군다나, 지원 방식이 토지임대부 방식이라서 땅값을 지불하기에는 지방정부의 재정이 열악하여 제대로 사업이 추진되지 못하고 있다.

 

서울시 조례에 따르면 중소기업도 사회적 경제주체로 보고 있는데, 중소기업은 기업으로서 영리를 목적으로 하므로 영리가 제한되는 사회주택사업에 그다지 관심을 가지지 않았다. 그래서 중소기업이 사회적 경제주체에 들어와 있기는 하지만 사실 별로 참여하고 있지는 않은 상황이다.

 

서울시의 사회주택과 경기도의 기본주택은 성격이 다르다. 서울시의 경우, 서울시, 리츠 또는 LH공사가 소유한 토지를 민간사업자에게 임대하고, 그 토지에 민간사업자가 주택을 짓고 운영을 한다. 경기도 기본주택은 경기도시공사(GH)가 소유한 토지를 제공하거나 사업자가 제안하는 땅을 경기도시공사가 매입하여 임대한다. 사업을 추진하는 사회적 경제주체는 주택을 건설하기만 한다. 건설 후에는 입주자들이 중심이 되는 협동조합이 주택의 소유권을 갖고 운영한다.

 

LH형 사회주택은 “LH와 사회적 경제주체가 협력하여 수요자 맞춤형으로 사회적 가치를 창출하는 주택이라고 정의하는데, 여기서 사회적 가치란 주거 안정, 공동체 활성화, 공급생태계 다변화, 도시재생, 주거 서비스 등을 포함하는 개념이다. LH가 사회주택을 지원하는 방식은 LH공사가 보유한 토지 및 건물, 허브리츠 보유자산 등을 제공하는 자산지원, 리츠를 설립하고 LH공사가 초과출자하는 방식의 금융지원, 사회적 경제주체가 공공임대주택사업에 참여할 수 있도록 공동 공공주택사업자로 지정하는 경영지원, 그리고 지방 공사가 없는 지역을 중심으로 LH공사와 함께 지방자치단체의 가용자원(주로 토지)을 결합하는 방식의 지자체 연계형 지원 등의 방식이 있다.

 

사회주택의 공급현황은 협의의 사회주택은 약 2,000호가 공급되었고, 광의의 사회주택은 약 6,000호 이상이 공급된 것으로 추정된다. 이것은 5년간 공급한 양이다. 그러나 이 수치에는 기타 비영리단체가 공급한 것은 포함되어 있지 않은 수치이다.

 

서울시의 경우 사회주택을 지원하는 방식으로 토지지원리츠 방식과 토지임대부 방식이 있다. 토지지원리츠 방식은 토지 임대 기간은 30, 토지 임대료는 연 2%이지만, 토지 상승률은 없다. 그러나 아직 리츠 방식으로 공급된 사례가 없다.

 

어떻게 사회적 경제주체를 육성하느냐는 질문이 있었는데, 육성하는 특별한 프로그램 같은 것은 없고, 사회주택협회에서 사업자들을 대상으로 교육해주는 프로그램은 있다. 토지임대부 사회주택 1호 사업으로 추진된 것이 녹색친구들이다. ‘녹색친구들은 다른 사업들에 비해 수월히 추진된 사례에 속하는데, 이들의 특징은 건설업 면허가 있다는 것이다. 따라서 다른 사업자가 추진하는 사업에 참여하여 건설해줌으로써, 그 과정에서 이윤을 남길 수 있었다는 점이다. 1호 주택은 근린생활시설로 허가를 받고 1층 공간을 동네정미소라는 이름으로 임대를 함으로써 수익을 창출하고 있으나, 엄밀히 말하면 입주자들이 사용하는 공간은 아니다.

 

빈집활용 토지임대부 사회주택의 경우, 작년부터 서울시에서 많은 양의 빈집을 매입했는데, 빈집 중에 주택으로 활용 가능한 것도 있었지만, 너무 작아서 활용할 수 없는 주택도 있었다. 너무 작아서 활용할 수 없는 주택 중 일부는 빈집활용 토지임대부 사회주택이라는 이름으로 사업자를 모집하기 시작했다. 나머지 부분은 기존에 서울시가 행하던 사업 방식과 같다. 사업자에게 토지를 임대하고 사업자가 주택을 짓고 운영하고, 서울시가 중심이 되어 HF 보증이나 HUG 보증 등을 받을 수 있게끔 한다.

 

LH형 사회주택의 경우, 단계가 5단계로 구성되어 있는데, 매입임대 운영관리위탁, 매입임대 설계참여형 운영관리위탁, 매입임대 민간매입약정형 운영관리위탁, 토지임대부 사회주택, 공공지원형 사회주택이다.

 

, , , 방식의 차이는 근거가 되는 법이 다르다는 것이다. , , 의 경우는 기존 주택 지침 제38조에 근거하고 있고, , 의 경우는 민간임대특별법에 근거한다는 점이다. 의 매입임대 운영관리위탁의 경우는 기존의 사회적 주택방식으로 운영하는 것이고, 의 차이는, 의 경우는 후보지 선정과 토지 매입의 주체는 LH이며, 설계시공의 주체는 LH와 사회적 경제주체가 공동으로 참여하는 것이고, 의 경우는 사회적 경제주체가 후보지 선정과 토지 매입을 주관함과 동시에 설계시공도 사회적 경제주체가 단독으로 하는 점이다. , 준공 후에는 LH가 매입하겠다는 약정을 LH와 체결한다. , SH의 경우는 4~5년 전부터 지어지지 않고 설계만 되어 있는 땅을 매입하여, 주택이 지어지는 중에 검사한다. LH의 경우는 이미 지어진 주택을 매입한다. 따라서 SH의 경우는 부실 공사 논란이 별로 없는데 반해 LH의 경우는 그런 논란이 많았다.

 

LH형 사회주택의 사례로 고양 삼송동과 수원 조원동을 들 수 있는데, 이 둘의 큰 차이점은 고양 삼송동의 경우, 임대 기간 완료 후 토지매수청구권을 부여하는 반면에, 수원 조원동의 경우, 임대 기간 종료 후 LH에서 건물을 매입하여 공공임대주택에 활용한다는 점이다. 따라서 사업자로서는 고양 삼송동의 경우처럼 토지매수청구권이 부여받는 것이 더 유리하고, 건축에 더 신경을 쓸 가능성이 크다.

 

LH형 사회주택 중에 공공리모델링 시범사업이 있다. 일례로, 노량진에 고시원을 매입하여 공유오피스 상가와 셰어하우스로 리모델링한 예가 있다. 지하 1층부터 2층까지는 근린생활시설로 사용하고, 3, 4, 5층은 주택으로 사용했다.

 

사회주택제도 활성화 방안에서 가장 중요한 것은 토지 관련 지원이다. 공공택지를 더 공급해야 한다. 그리고 공급할 때, 사회주택용 택지를 구분하여 공급하는 것이 필요하다. 또한, 토지 임대료의 인하도 필요하다. 토지 임대 시 지상권에 대한 설정 가능성을 확보하는 것도 필요하다.

 

금융지원과 관련하여, 기존의 공적기금 외에 주택도시기금, 연기금, 그린 뉴딜 기금 등도 활용할 수 있게 하는 것이 필요하다. 정책금융 측면에서 산업은행, 공공펀드/리츠 등에까지 확장되는 것이 필요하고, 공공 PF 보증을 통하여 민간대출에 대한 공공신용을 보강하는 것도 필요하다.

 

인센티브와 관련하여, 건축 계획 시에 주차장, 용적률 및 커뮤니티 공간 활용에 대한 인센티브가 필요하고, 세제 방면으로는 취등록세, 보유세, 부가가치세, 양도세 등에 대한 감면이 필요하다.

 

입주자에 대한 지원과 관련하여 보증금 대출 및 월세에 대한 보조, 입주자 대표조직에 대한 지원 근거를 마련하는 것도 필요하다.

 

 

토의

 

 

 

이수봉 : 사회주택과 관련하여, 첫 번째 질문은 부동산 거품에 대한 대책으로서 사회주택의 역할은 어떤 것인지, 두 번째 질문은 일자리 창출 프로젝트로서의 사회주택의 역할은 무엇인지, 세 번째 질문은 환경이나 생태주의적 관점에서 사회주택을 설계할 때 결합할 가능성이 있는지, 네 번째 질문은 LH 사업과 사회주택을 연결할 때, 구체적인 문제는 무엇인지, 다섯 번째 질문은 주택시장에서 대규모 건설사들과 경쟁 관계가 될 수 있는데, 이러한 요소를 참작하면서 사회주택을 주택정책에 패러다임의 하나로 발전시킬 수 있는지에 대한 답변을 부탁드린다.

 

김란수 : 생태건축을 고민하면서 발전시켜나가는 것은 충분히 가능하다고 본다. 요즘 언급되고 있는 신재생에너지와 결합하는 것은 가능하다. 다만, 에너지 제로(Energy-zero) 주택 등의 건설에 있어서 신중하게 접근할 필요가 있다고 본다. 새로운 시설이 들어가면 그 시설을 운영하기 위해 다른 에너지를 사용하게 되는 경우가 많다. 노원에 에너지 제로 사회주택이 많이 공급되었다. 그곳에서는 지열, 태양열, 전기 에너지 등을 생산하는데, 이 에너지들을 생산하기 위한 시설들이 지하에 따로 설치되어 있다. 그런데, 생산하는 에너지와 판매하는 에너지가 일치하지 않는다. 에너지와 관련해서 입주자들의 의견을 들어보면 충분히 생산되고 있지 않다는 생각이 든다. 과하게 돈을 들인 데 비해서 효율이 떨어진다는 생각이 든다. 생태건축과 관련하여 아이디어가 좋더라도 조금 더 고민하고 생각해서 접근할 필요가 있다.

주택관리운영과 관련해서 일자리 창출이 이루어지고 있다. 부동산 거품과 관련해서도 어느 정도 순기능을 한다고 본다. 민간 시행사의 경우, 사회주택과 비교해보면 홍보비, 모델하우스 비용을 비롯한 여러 비용이 더 많이 든다. 이러한 비용은 결국 입주자들이 내야 하는 분양비에 포함될 수밖에 없다. 사회주택의 경우에는 이러한 비용이 없어서 부동산 거품 문제에 대해서 긍정적 효과를 기대할 수 있다고 본다.

LH는 굉장히 적극적으로 사회주택 사업을 추진하려는 모습이 보인다. 아직 금융 부분에서의 밑받침이 없어서 사업추진이 어려움을 겪고 있다.

 

 

박상병 : LH 내에 사회주택사업 관련 부서가 존재하는 것인지, 존재한다면 조직의 규모는 어떤지 답변을 부탁드린다.

 

김란수 : 부서는 존재하지만 큰 조직은 아니다.

 

이수봉 : 경기도 기본주택과 사회주택의 장단점 비교를 부탁드린다.

 

김란수 : 대상 측면에 있어서, 경기도 기본주택은 중산층까지 대상으로 하고 있다는 점에서 차이가 있고, 사회주택은 저소득층만을 대상으로 한다는 점에서 차이가 있다. 사회주택의 대상에 중산층을 포함할 것인지 말 것인지는 국토부 내에서도 의견이 많이 나뉜다.

 

 

박정희 : 코로나 사태로 인해 사회주택의 추진 속도가 느려진 측면이 있다. 또한, ‘공유의 측면보다 생태의 측면이 더 강조되고 있다는 생각이 들고, 비대면이 강조되는 상황에서 공간 확보의 측면도 중요하다고 여겨지는데, 코로나 시대와 관련한 사회주택 건축의 방향 전개에 대해 알고 싶다.

 

김란수 : 신축건물 같은 경우에는 거의 쉐어형식이 아닌 원룸 형태로 공급이 된다. 따라서 비대면 형태의 주거 공간이 가능하다. 그러나 리모델링형 사회주택의 경우에는 신규 입주자는커녕, 기존에 거주하던 입주자들도 나가는 상황이다. 따라서 사회주택 관련 투자금이 회수되지 않는 상황에서, 사업자가 입주자들로부터 받은 보증금을 갖고 문어발식으로 확장을 하다가 사업에서 철수한 예도 있었다. 코로나 시대에 쉐어형 사회주택 공급은 어려운 점이 많다고 생각한다. 따라서 생태건축이나 재택근무가 가능한 주택의 모습들이 나타나지 않을까 생각한다.

 

 

권오성 : 사회주택은 주로 사민주의를 지향하는 유럽국가에 많이 퍼져있다. 우리나라의 경우, LH라고 하는 거대한 공기업이 주택 관련한 거의 모든 사업에 영향력을 행사하고 있다. 따라서 LH가 사회주택 등의 사업에 의무적으로 일정 비율을 투자하도록 법을 개정할 필요가 있다. LH에서 공급하는 임대주택의 관리비가 회수되지 않는 예도 있는데, 그러한 문제들을 사회주택으로 해결할 수 있다고 생각한다.

 

김란수 : 현재 LH, 민간이 대량으로 공급하기에는 역량이 아직 부족하기에, 공급보다는 관리운영에 매진하는 것이 적절하다고 보는 것 같다. 그러나 대량 공급의 주체가 되길 원하는 민간사업자로서는 불만이 많다. 개인적 견해는 LH의 주장이 더 설득력이 있는 것 같다.

 

 

정우식 : 주택 수요의 측면에서 보면, 서울에 수요가 가장 많을 것이다. 그러나 공급의 관점으로 보면, 서울에는 토지가 부족하므로 신축이 어렵다면 빈집이 대안이 될 수 있는지 궁금하다.

 

김란수 : 여러 대안이 있을 수 있다고 생각한다. 예를 들면, 도시재생사업 중에서 저층 주거지 밀집 지역에 사회주택 사업자가 적극적으로 참여하는 것도 하나의 방법이라 생각한다. 또한, 가로주택정비사업의 경우에는 국토교통부와 LH 공사에서 적극적으로 추진하고 있다. 그러나, 자율주택정비사업의 경우에는 상대적으로 지원이 부족하다. 이런 사업에 공공이 적극적으로 나선다면 난개발도 막을 수 있고, 생활에 필수적인 시설도 보강할 수 있다.

 

정우식 : 해외 사례를 보면 사회주택 사업의 실행에 있어서 지방정부가 주도하는 경우가 많은데, LH는 중앙정부 소속이라서 사회주택의 본래 취지와 잘 부합하지 않는 면이 있는 것 같다. 따라서 민간 부분의 역할이 중요한데, 현재 정책은 주택임대사업자들을 규제하고 있다. 따라서 주택임대사업자들에 대한 규제를 풀면 사회주택 사업 활성화에도 도움이 된다고 보는데, 어떻게 생각하시는지 궁금하다.

 

김란수 : 민간사업자의 참여 비중이 높아질 경우, 이윤을 어떻게 배분하느냐의 문제가 중요하다고 본다. 이 문제만 잘 해결된다면 다양한 민간사업자들이 참여하는 것도 좋다고 본다.

 

박정희 : 사회주택정책을 주장할 때, 지역 선정이 중요하다고 본다. 도심/비도심 여부에 따라 공공과 민간 참여의 비중이나 사업 수행의 방식도 달라질 수 있다고 본다. 또한, 대상자 선정 문제도 중요하다고 본다. 현재 사회주택 사업의 여건상 중산층까지 지원하는 것은 무리가 있어 보인다.

 

목록

닫기

비밀번호를 입력하세요