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[한국형 이원집정부제안] 권기마 연구원 (200923)
  1. 작성자
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    등록일
    2020.09.23
    조회수
    202
한국형_이원집정부제_개헌안_ppt(200923).pptx

 

 

한국형 이원집정부제 개헌안

 

 

한국형 이원집정부제 개헌안

일 시 : 2020923() 오후 4

발제자 : 혁신과미래연구원 권기마 연구원

정 리 : 권기마 연구원

 

목차

. 개헌의 기본방향

. 외국의 이원집정부제 분석

. 한국형 이원집정부제의 도입

. 한국형 이원집정부제의 주요내용

. 개헌 및 대선 로드맵

 

 

중점 발제 내용

 

본 한국형 이원집정부제 개헌안은 권력구조개편만을 다루고 있고, 기본권보장에 대한 언급은 없다. 다만 그것은 연구범위를 한정했기 때문이고, 기본권의 중요성을 간과하기 때문은 아니다. 헌법개정을 다루면서 권력구조개편을 중심으로만 개헌을 논하는 것은 지나치게 국가중심적인 사고의 헌법개정이 이루어지게 되므로 주의를 요하고, 권력 구조의 개편도 궁극적으로는 국민의 기본권을 보장하기 위한 수단적인 차원에서 접근되어야 한다.

 

먼저 개헌의 기본방향은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 첫 번째는 제왕적 대통령제를 해소해야 한다는 것이다. 현재 우리나라의 대통령제는 제왕적 대통령제로 불릴 만큼 대통령이 지나치게 강력하고도 많은 권한을 가지고 있다. 가령 대통령은 총리장관뿐만 아니라 검찰·경찰·국세청 등 사정기관장들에 대한 임명권, 그리고 발동에 조건이 있기는 하지만 긴급재정경제명령권, 계엄선포권, 사면·복권·감형에 관한 권한을 가지고 있다. 또한, 현재의 정부 형태에서는 대통령이 무소불위의 권력을 행사하는 경우 이를 통제하는 것이 사실상 불가능하다.

 

권한분산이 균형을 이루는 정부 형태라면 국무총리가 대통령을 견제하는 역할을 할 수 있을 것이지만, 현재 우리나라의 총리는 대통령의 영향에서 자유롭지 못하기 때문에 총리가 대통령의 권력 남용을 통제한다는 것은 상상하기가 어렵다. 따라서 대통령의 권한들을 분산시킴으로써 대통령에 의한 권력 남용을 방지하고, 국가권력의 균형을 실현하며, 궁극적으로는 국민의 기본권을 더 효과적으로 보장해야 한다.

 

두 번째로는 의회의 역할을 강화하고 협치 제도를 정착시키는 개헌이 이루어져야 한다. 의회는 실무상에서나 조직상에서나 행정부에 비해 지나치게 열위에 있다. 편성되는 예산도 행정부보다 현저히 적다. 물론 행정부는 집행기관이기 때문에 조직과 예산을 의회보다 더 많이 필요로 하지만, 의회가 행정부에 대한 견제기능을 다하지 못하는 것은 결국 이러한 차이에서 기인하는 것이기 때문에 의회의 예산증액, 조직강화를 통한 의회의 역할 강화가 이루어져야 행정부에 대한 견제가 가능할 것이다.

 

또한, 우리나라의 정당정치에서 정당 간의 협치와 협치 문화는 사실상 존재하지 않는 상태이다. 총리와 장관 등을 임명하기 위한 인사청문회 같은 제도화 되어있는 협치 절차들뿐만 아니라 코로나 19사태에서 나타나는 긴급재난지원금 지급과 관련된 비제도화된 협치도 이루어지고 있지 않고, 다수결의 원칙을 악용하는 경우도 볼 수 있다. 따라서 의회의 역할을 강화하여 행정부와의 관계에서 권력의 균형을 실현하고, 협치 제도를 정착시켜 정당정치와 민주정치의 발전을 이루어야 한다.

 

다음으로 한국형 이원집정부제안을 살펴보기에 앞서서 외국의 이원집정부제를 살펴볼 필요가 있다. 나중에 언급하겠지만 외국의 정부 형태를 살펴보는 것은 단순하게는 외국 국가들에서 대통령, 총리, 의회가 어떤 권한들을 행사하는지를 알 수 있고, 더 나아가서는 외국과 우리나라 정부 형태와의 비교를 통해서 우리나라 정부 형태에 어떠한 문제점이 있고, 그 문제점을 어떻게 개선할 수 있을지 그 실마리를 찾을 수 있다는 점에 비교연구의 의미가 있다.

 

본 연구에서는 프랑스, 오스트리아, 핀란드의 이원집정부제를 살펴보았고, 각각의 특징들을 말씀드리겠다. 우선 이원집정부제는 다들 아시다시피 집행권이 이원화되어 있는 정부 형태를 말한다. 집행권의 이원화를 통해서 권력 기관 간의 상호견제가 가능하고, 국정운영의 부담을 완화할 수 있다는 장점이 있다. 이원집정부제는 의회 다수파와 대통령과 총리와의 관계에 따라서 대통령에게 더 많은 권한을 부여하는 형태, 총리에게 더 많은 권한을 부여하는 형태, 대통령이 내각과 균형 있게 권한을 분담하는 형태 등으로 나눌 수 있다.

 

먼저 프랑스 이원집정부제에서 대통령의 권한들을 살펴보면, 프랑스 이원집정부제는 사실 이원집정부제라기보다는 대통령제로 불리는 경우가 많은데, 대통령의 권한이 강한 정부 형태라고 볼 수 있다. 프랑스에서 대통령은 의회의 사전동의에 제약되지 않는 독자적인 총리임명권을 가진다. 다만 의회가 내각불신임권을 가지므로 총리 임명은 대체로 의회 다수파의 총리가 임명된다. 프랑스는 내치와 외치를 구분하는 이원집정부제이지만, 대통령이 국무회의를 주재하기 때문에 대통령은 국가의 상징적인 존재가 아닌 국정운영의 실질적 존재라고 볼 수 있다. 대통령은 하원을 해산할 수 있는 의회해산권을 가진다. 이 외에도 대통령은 법률안 거부권을 가지는데, 법률안 일부에 대한 거부권도 가진다.

 

다음으로 오스트리아 이원집정부제에서 대통령의 권한들을 살펴보면, 오스트리아에서 대통령은 연방총리와 연방장관에 대한 임명권을 가진다. 대통령의 총리 임명도 독자적인 권한이라고 할 수 있으나 프랑스와 마찬가지로 의회가 불신임권을 가지므로 대통령이 의회의 의사에 구속되는 정치적 제약이 있다. 대통령은 전체연방정부를 해임하거나 연방총리만을 해임하는데 법적으로 아무런 제약을 받지 않지만, 의회의 불신임권이 있으므로 총리와 장관의 임명에 있어 의회의 의사가 크게 작용할 수밖에 없다.

 

끝으로 핀란드 이원집정부제에서 대통령의 권한들을 살펴보면, 대통령은 의회에서 선출된 총리에 대한 임명권을 가지고, 대통령은 총리의 제청으로 장관들을 임명한다. 총리 임명 절차를 살펴보면, 의회에서 원내교섭단체들 간의 협상 결과를 기초로 대통령이 총리후보자를 지명하고, 지명된 후보자가 의회에서 선출되는 경우 대통령이 그 후보자를 임명하는 방식을 채택하고 있다. 이는 의회가 선출하고, 대통령이 임명한다는 점에서 총리가 대통령과 의회 가운데서 균형을 이룰 수 있는 것으로 보인다.

 

다음으로 한국형 이원집정부제의 도입론에 대한 개요를 말씀드리겠다. 외국과 우리나라의 정치 문화적 차이와 한국의 현실 상황을 고려하지 않고 외국의 제도를 무분별하게 도입하는 것은 정치적 위험성이 대단히 크다. 따라서 이에 대한 고려가 선행되어야 한다. 한국의 정치문화와 현실 상황을 살펴보면, 우리나라의 선거제도에서 국민의 직접민주성은 대통령과 의회로 이원화되어 있다. 제도상으로는 동일한 직접 민주적 정당성을 부여하고 있지만, 국민은 의회보다 대통령을 더 강하게 신뢰하고 있다. 또한, 의회정치에 대한 신뢰가 현저히 낮고, 국민은 강력한 권한을 가지고 정책을 추진하는 강한 대통령을 원한다.

 

이러한 현실에서 대통령제를 완전한 의원내각제로 바꾸는 개헌은 국민의 동의를 구하기 어려울 것이다. 따라서 기존의 대통령제를 유지하면서도 대통령의 권력을 분산시키는 권력 분산형 이원집정부제를 도입하는 것이 현실적이다. 또 한국의 분단상황을 고려하면, 내치와 외치를 모두 통할하는 대통령제 정부 형태는 대통령의 정치적 부담을 가중하고, 국정운영의 효율성을 저해하므로, 내치와 외치를 분리하여 대통령의 권한을 분산시키는 권한분산형 이원집정부제를 도입하는 것이 바람직하다.

 

이러한 고려 속에서, 본 개헌안의 주요 내용은 우선 제왕적 대통령제의 문제를 해소하기 위해 대통령의 권력을 분산하면서도 의회정치에 불신이 있는 국민의 동의를 구할 수 있는 권력 분산방식이 도입되어야 한다는 것이다. 우리나라도 국무총리가 행정부에 속하면서도 의회에 책임을 질 수 있도록 핀란드식 총리 임명방식을 도입하는 것이 필요하다.

 

다음으로 국무위원 임명 및 해임방식을 개정해야 한다. 국무위원 임명의 경우, 내외치를 분리하는 이원집정부제하에서 대통령은 외교부·국방부·통일부 장관에 대해서는 의회에 구속되지 않는 임명권을 가지며, 그 외 국무위원은 다수당의 총리를 중심으로 원내 정당 간의 협의를 통해 구성하고, 대통령이 임명하는 방식으로 개정해야 한다. 국무위원해임의 경우, 외교부·국방부·통일부 장관의 해임은 전적으로 대통령의 권한으로 하고, 그 외 국무위원의 해임은 총리가 국회에 해임 건의를 하면 국회가 해임건의안을 결의하고, 국무총리해임의 경우와 마찬가지로 대통령에게 재의요구권을 부여하되, 대통령의 재의요구에도 불구하고 국회가 재의결하는 경우 대통령이 이에 구속되도록 하는 해임방식개정이 필요하다.

 

다음으로는 의회의 기능 강화에 관한 내용이다. 국회는 국민대표기관으로서 입법권뿐만 아니라 국정 통제기관으로서 국정에 대한 감사(감찰) 및 조사를 할 수 있는 권한을 가진다. 그러나 현재의 국정감사 및 조사로는 오늘날과 같이 복잡하고 다양한 사회적 문제들을 전문성을 가지고 집중적으로 그리고 신속하게 조사하기에는 충분치 않고, 정부의 활동에 대한 효과적인 통제도 어렵다.

한편 국회 내 부처들을 보아도 국회입법조사처와 국회예산정책처는 존재하지만 국정통제기능을 수행하는 기구는 별도로 없다. 위와 같은 문제점들을 극복하고 국회의 행정부에 대한 통제기능을 강화하기 위해서 국정감사·조사기능 및 국정감찰기능을 통합적으로 수행하는 '국정조사처'를 신설하는 것이 필요하다.

 

두 번째로 현재의 감사원을 국회로 이관하고 회계감사기능을 전문적으로 수행하게 하는 방식을 도입해야 한다. 감사원이 올바르게 기능하기 위해서는 기본적으로 감사원의 독립성과 중립성이 보장되어야 할 뿐만 아니라 현재보다 더 전문성을 가져야 한다. 현행법상 감사원이 대통령 소속하에 있고, 대통령에 의해서 임명되기 때문에 제 기능을 하지 못한다는 비판이 있다. 또한, 현행 감사원법상의 시정· 개선 요구권을 시정·개선 명령권으로 개정하고, 수사관 파견요청권을 부여하여 회계감사처의 지위가 약화하지 않도록 하는 조치들도 수반되어야 한다.

 

 

토의

 

 

채진원 : 연구원에서 외국의 정부 형태와의 비교와 창의적인 아이디어를 통해 한국형이라는 개헌안을 마련한 것은 의미가 깊다. 먼저 프랑스, 오스트리아, 핀란드 모두 중도파가 강한 나라이다. 그러나 우리나라는 중도 좌·우파가 중심이 되는 정치문화가 갖추어지지 않고 있어서 검토가 필요해 보인다. 또 우리나라의 경우 정부 형태 운영의 형식은 미국식인데, 내각제 방식으로 운영하는 것이 문제이다. 정당의 총재가 대통령이 되면 집권당이 의회까지 장악하여 통법부를 만들고, 권력을 동원해서 당··청 일체를 만든다는 문제가 있다. 형식은 삼권분립의 대통령제인데, 실질적인 운영은 내각제가 되고 있다. 따라서 이 제왕적 대통령제의 문제는 헌법상의 문제가 아니라, 관행의 문제가 더 클 수도 있다는 말씀을 드린다.

 

 

이수봉 : 먼저 제왕적 대통령제의 폐해라는 진단과 원인분석이 정확한가에 대해 살펴보면, 지금은 제왕적인 것이 문제가 아니라 무능한 것이 문제라고 본다. 두 번째 문제는 동력의 문제가 있다. 거대양당이 자리를 잡은 상황에서 어떤 동력이 만들어질 수 있을 것인가의 문제가 있다. 이 두 가지 지점들을 끌어내는 담론으로서의 개헌론이 필요할 것이다.

 

권기마 : 채진원 교수님께서 말씀해주신 것 중 먼저 우리나라는 중도파가 강한 국가는 아니라고 생각이 든다. 그래서 이 문제는 제도적인 문제는 아니고, 정치문화의 문제가 있고, 그래서 우리나라 정치문화가 바뀌어야 할 것이다. 그리고 4년 중임제로의 개헌을 주장하는 것은, 5년 단임제에서 레임덕 현상은 내치와 외치를 모두 마비시키는 것으로 작용한다. 따라서 4년 중임제의 이원집정부제 개헌을 통해 외치가 마비되는 것이라도 막아야 한다는 취지가 있다.

 

 

 

박정희 : 제왕적 대통령제라는 것은 대통령의 권한이 제왕적 권력으로 행사되고 있다는 뜻이고, 대통령이 모든 승자독식을 하고 승자독식을 하는 만큼 책임을 지는 전부 또는 전무의 방식(All or nothing)으로 정치가 진행됐다고 볼 수 있다. 그 부분을 조금 수정하는 방식은, 크게 양당제를 먼저 깨야 하고, 이를 위해서는 선거제도를 개편해야 한다. 그다음에 개헌하는 절차를 밟아야 할 것이다.

 

 

권오성 : 제왕적 대통령제는 비민주적인 제도이고, 한국 정치에서 계속해서 논란이 되는 이 정부 형태를 바꿔야 한다. 역대 정권들도 모두 이를 문제 삼았지만 결국 바꾸지 못했다. 이는 정치문화, 정치사, 해외비교정치도 관련이 되어 있다. 먼저 개헌논의에 있어서 내각제에 대한 논의가 없는 것이 아쉽고, 또 내각제가 논의되려면 양원제에 대한 논의가 필수적이다. 다음으로 국정조사처 신설과 관련해서는 좋은 아이디어라고 할 수 있으나, 조사권이라고 하는 것은 사법권과 경찰권도 포함되는 것이라 문제가 된다. 또한, 감사원에 대한 국회 이관 문제는 논의가 많은 편이고, 이는 크게 문제가 될 것 같지는 않다.

 

 

강동호 : 먼저 발제자의 줄기는 대통령제를 유지하되, 5년 단임제의 폐해를 줄이기 위해 4년 중임제로 바꾸자는 것이다. 왜냐하면, 국민이 내각제를 받아들이기가 어렵기 때문이다. 요약하자면 대통령제라는 틀은 유지하되, 의원내각제적 방식으로 운영해보자는 것이다. 그러나 국민이 내각제적 요소를 받아들이기 어렵다고 하면서 실상은 내각제적 방식으로 운영하는 것이기 때문에 겉은 대통령제인데 속은 내각제가 되는 것이 아닌가 싶다.

 

박정희 : 그것은 기술적인 측면이 있다. 현재 대통령제를 기본으로 할 때는 의원내각제적 요소를 가미하는 것이다. 그것은 대통령의 권한을 떼어서 행정부를 이원화시키는 부분과 의회를 강화하는 것이 있다. 권한을 어느 정도로 분산시킬 것인가는 기술적 측면이고, 감사원을 의회로 이관시키는 것은 현재와 같이 그대로 둘 수도 있을 것이다. 그것은 단순히 의회강화 차원에서 논의되는 것이기 때문에 대통령 소속하에 그대로 둘 수 있다.

 

 

조준상 : 입법부가 국민의 불신을 받고 있고, 그것이 점차 심화하고 있다는 것으로 말할 수 있다. 이 원인을 살펴보면 행정부보다 입법부가 무능하다. 그리고 행정부가 시행령 정치를 한다. 어쨌든 발제문의 논의를 통해서 국회의 기능을 강화해야 하는 것은 인정하지만, 국회에 대한 불신은 강하다는 문제가 있다. 의회가 혁신하거나 개혁하거나 특권 내려놓기가 이루어지지 않으면 안 된다. 또한, 이 상황에서 여당이 이러한 개헌논의를 할 이유는 없을 것 같다.

 

 

정우식 : 대통령제 자체에는 큰 문제는 없다는 생각이 든다. 정치문화를 바꾸는 제도가 필요하고, 현 상태에서 대통령을 보완하는 형태로 가는 것이 바람직하고, 굳이 권력을 분립시키는 것이 능사인가 하는 의문이 든다.

 

강동호 : 이원집정부제를 비판하는 가장 중요한 초점은 대통령의 권한과 총리의 권한이 애매하다는 것이다. 프랑스와 우리나라의 정치문화는 다르다. 정치적 양극화가 심한 우리나라의 경우에 우리나라의 국정을 보면 한 편은 독주하고, 한 편에서는 반대만 한다. 협치가 이루어지지 않는 것이다. 그것을 제도적으로 해결하려고 했을 때 그것이 실현될 수 있는지 의문이 생긴다.

 

박정희 : 지금 우리나라 풍토에서 해법은 대통령제를 유지하여야 한다는 것이다. 그리고 결선투표제를 도입하여야 한다.

 

강동호 : 현재 재난에 대비할 수 있는 강력한 행정 권력을 국민이 원한다면, 우리가 다양성을 외치는 것이, 그것이 논리적으로는 옳을지라도 당장 국민하고는 교감이 안 될 수 있다. 이런 부분을 감안해야 한다.

 

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